證券時(shí)報(bào)記者 賀覺淵 郭博昊

擴(kuò)大有效投資、提高投資效益，是解決當(dāng)前總需求不足、補(bǔ)齊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展短板弱項(xiàng)的重要手段。全國財(cái)政工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，2025年要積極擴(kuò)大有效投資，合理安排債券發(fā)行，以政府投資有效帶動(dòng)更多社會(huì)投資，這對做好政府投資乘數(shù)效應(yīng)提出更高要求。

新的一年，以超長期特別國債與地方政府專項(xiàng)債券為代表的政府債券在發(fā)行節(jié)奏、投向領(lǐng)域、管理機(jī)制等方面都將迎來優(yōu)化。受訪專家學(xué)者認(rèn)為，明年政府債券將靠前發(fā)力，集中在上半年發(fā)行。專項(xiàng)債資金在支持改善房地產(chǎn)市場供需結(jié)構(gòu)的同時(shí)，還有望向經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能擴(kuò)圍，增強(qiáng)帶動(dòng)效應(yīng)。明年政府債券制度優(yōu)化也將持續(xù)，進(jìn)一步提升資金使用效率。

政府債券規(guī)模擴(kuò)張

發(fā)行節(jié)奏前置

今年以來，財(cái)政部門發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”撬動(dòng)作用，全年安排1萬億元超長期特別國債與4萬億元地方政府專項(xiàng)債券，促進(jìn)有效投資穩(wěn)步擴(kuò)大。根據(jù)全國財(cái)政工作會(huì)議部署，明年我國將安排更大規(guī)模的政府債券，超長期特別國債與專項(xiàng)債發(fā)行額度都將增大。

2025年是完成“十四五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)、實(shí)現(xiàn)“十五五”良好開局的關(guān)鍵之年，一大批重大工程和重點(diǎn)項(xiàng)目有望在年內(nèi)開工建設(shè)。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政研究院講師汪峰指出，在更加積極的財(cái)政政策引領(lǐng)下，專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模有望達(dá)到4萬億元至5萬億元，輔以2萬億元地方化債額度。

在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確加力擴(kuò)圍實(shí)施“兩新”政策、更大力度支持“兩重”項(xiàng)目的要求下，2025年超長期特別國債發(fā)行規(guī)模將迎來有力擴(kuò)張，民生銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家溫彬認(rèn)為將達(dá)到2萬億元。他還指出，另有1萬億元特別國債將用于支持六大行補(bǔ)充核心一級資本，預(yù)計(jì)提升六大行核心一級資本充足率1個(gè)百分點(diǎn)左右。

在2024年，政府債券發(fā)行節(jié)奏整體后移，超長期特別國債在5月開啟發(fā)行，專項(xiàng)債則集中在8、9月發(fā)行，導(dǎo)致四季度尚有有較大規(guī)模的財(cái)政資金尚未使用。展望2025年，受訪專家學(xué)者一致認(rèn)為，政府債券有望回歸近年來靠前發(fā)力的節(jié)奏。

“預(yù)計(jì)明年上半年的專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏相較于2024年將有所加快?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授溫來成對記者表示，地方政府傾向于在上半年發(fā)行更多的債券，以期形成更多的實(shí)物工作量，從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

在具體發(fā)行安排上，超長期特別國債與專項(xiàng)債的集中發(fā)行時(shí)間將有所錯(cuò)位，避免政府債過于集中供給沖擊銀行體系流動(dòng)性。中國投資咨詢有限責(zé)任公司副總經(jīng)理譚志國向記者表示，考慮到每年的消費(fèi)高峰期、項(xiàng)目投資開工高峰期，預(yù)計(jì)超長期特別國債會(huì)在一二季度集中發(fā)行，專項(xiàng)債將在二季度初集中發(fā)行。根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際情況，財(cái)政部還將動(dòng)態(tài)調(diào)整發(fā)行節(jié)奏。

更好發(fā)揮

專項(xiàng)債乘數(shù)作用

在多項(xiàng)政府投資工具中，專項(xiàng)債既是實(shí)施宏觀調(diào)控的重要財(cái)政工具，也是帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資的重要手段。據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)政府專項(xiàng)債券收益情況的統(tǒng)計(jì)》披露，專項(xiàng)債在當(dāng)?shù)貛?dòng)社會(huì)投資撬動(dòng)比例為1：5。

2025年，以政府投資吸引社會(huì)資本的著力點(diǎn)仍在于專項(xiàng)債。譚志國表示，超長期特別國債與專項(xiàng)債均能發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)、進(jìn)而吸引社會(huì)資本。其中，擁有更大發(fā)行額度的專項(xiàng)債可帶動(dòng)的社會(huì)投資絕對額也會(huì)更大。

新的一年，專項(xiàng)債將繼續(xù)優(yōu)化投向結(jié)構(gòu)與使用效益。財(cái)政部黨組會(huì)議明確將擴(kuò)大專項(xiàng)債投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍。日前召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確，允許專項(xiàng)債支持土地儲(chǔ)備、支持收購存量商品房用作保障性住房。財(cái)政部副部長廖岷此前介紹，專項(xiàng)債支持上述領(lǐng)域?qū)⒄{(diào)節(jié)土地市場的供需關(guān)系，減少閑置土地；消化存量商品房，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的供需平衡。

汪峰認(rèn)為，考慮到專項(xiàng)債須確保項(xiàng)目后續(xù)產(chǎn)生收益足夠還本付息，“土儲(chǔ)”與“收儲(chǔ)”在明年專項(xiàng)債投向領(lǐng)域中的占比不會(huì)過高。在他看來，明年專項(xiàng)債可以向新能源、新基建、新產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域擴(kuò)圍，還可加大補(bǔ)充中小銀行資本金，提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益、增強(qiáng)帶動(dòng)效應(yīng)、響應(yīng)群眾期盼。

以制度優(yōu)化

提升資金使用效率

做好政府投資“乘法”，關(guān)鍵是提高財(cái)政資源配置效率。2025年政府債券在規(guī)模擴(kuò)張、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同時(shí)，還將通過制度優(yōu)化提高發(fā)行使用效率。12月16日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議對優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制作出部署，指出要優(yōu)化項(xiàng)目審核和管理機(jī)制，適度增加地方政府自主權(quán)和靈活性。

目前，我國專項(xiàng)債的項(xiàng)目審核工作由國家發(fā)展改革委聯(lián)合財(cái)政部完成。在多位受訪專家看來，“適度增加地方政府自主權(quán)和靈活性”意味著專項(xiàng)債項(xiàng)目審核自主權(quán)有望逐步下放至省級政府層面，專項(xiàng)債項(xiàng)目的申報(bào)審核環(huán)節(jié)有望得到簡化。

中國人民大學(xué)行為實(shí)驗(yàn)財(cái)稅研究中心研究員楊素向記者指出，地方政府對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況、專項(xiàng)債項(xiàng)目儲(chǔ)備等信息的掌握更完全，具備選擇更符合地方發(fā)展需求項(xiàng)目的信息優(yōu)勢。下放項(xiàng)目審核權(quán)，有助于充分激發(fā)地方積極性與活力，提升專項(xiàng)債資金使用效率。

將審批權(quán)下放至省級政府，同樣意味著省級政府將承擔(dān)更多的管理責(zé)任。溫來成強(qiáng)調(diào)，省級政府在獲得更多自主權(quán)的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)績效管理和項(xiàng)目庫建設(shè)，完善監(jiān)督機(jī)制，確保專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用既高效又合規(guī)。

楊素建議，提升專項(xiàng)債項(xiàng)目儲(chǔ)備和前期工作質(zhì)量，把好風(fēng)險(xiǎn)防控的“入口”關(guān)。同時(shí)，將專項(xiàng)債券資金閑置和使用管理情況納入地方財(cái)政績效考核范圍。